Uitnodiging algemene ledenvergadering

Het bestuur van de Vereniging van Hoofdambtenaren bij het Ministerie van Financiën nodigt u uit tot het bijwonen van de Algemene ledenvergadering en het jaarlijkse symposium op 8 april 2009 welke worden gehouden in de Irenezaal van de Jaarbeurs te Utrecht.

Uitnodiging ALV en Symposium 2009

Het bestuur van de Vereniging van Hoofdambtenaren bij het Ministerie van Financiën nodigt u uit tot het bijwonen van de Algemene ledenvergadering en het jaarlijkse symposium op 8 april 2009 welke worden gehouden in de Irenezaal van de Jaarbeurs te Utrecht.

Onder de knoppen hierboven vindt u extra informatie.

{chronocontact}ALV2009{/chronocontact}

Uitnodiging ALV en Symposium 2011

symposium2011

Het bestuur van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën nodigt u uit tot het bijwonen van de Algemene ledenvergadering en het jaarlijkse symposium op 7 april 2011 welke worden gehouden in de Irenezaal van de Jaarbeurs te Utrecht.

Onder de knoppen bovenaan het scherm vindt u extra informatie

Standpunt VHMF

Standpunt VHMF inzake Ambtenarenstatus   

1.     De VHMF is tegen het voorstel om de ambtenarenstatus af te schaffen, in ieder geval voor de belastingambtenaren.

2.     Wij willen geen twee systemen in onze Belastingdienst, dus onze argumenten gelden dan ook voor de medewerkers die niet onmiddellijk (of slechts ondersteunend) in de rechtshandhaving werken.

3.     Om meerdere redenen is de ontslagbescherming in het publieke systeem beter en efficiënter geregeld dan in het private systeem. Dat is ook noodzakelijk en geboden, omdat de belastingambtenaar staatsrechtelijk bijzondere bescherming verdient. Dat borgt een meer integere uitvoering van de wetgeving, maar dat is ook een waarborg voor een meer integere politiek, en in die zin een bescherming van de politiek tegen zichzelf. Dus een waarborg voor een zuiverder staatsbestel.

4.     Het instemmingsvereiste van twee of meer vakcentrales in het publieke systeem is om meerdere redenen ons inziens superieur aan de vereiste instemming van één vakbond van een CAO in het private systeem. Mocht dat niet lukken dan bepleiten wij een aparte CAO voor het hoger personeel.

5.     Er blijven altijd twee systemen, het publieke en het private, dus het argument van de vereenvoudiging is niet ter zake.

6.     In een mogelijk privaat systeem worden de (nog) hogere eisen aan de ambtenaar vastgelegd in een wet (Ambtenarenwet). De andere kant van de medaille, de rechtsbescherming, wordt niet wettelijk verankerd, maar geregeld in een CAO, die je elk jaar kunt wijzigen. Dat vinden wij onevenwichtig, een disbalans.

7.     In beide systemen is er behoefte aan een betere bescherming van de ambtenaar, door het meer op afstand zetten van de rechtspositionele voorwaarden, door bijvoorbeeld de invoering van (een variant op) het Zweedse model.

8.     Behalve de vele zakelijke argumenten, is er een belangrijk emotioneel aspect, mede een gevolg van het gevoel van steeds verdere achterstelling van de ambtenaar t.o.v. de private sector.  De steeds groter wordende salarisachterstand t.o.v. de private sector geldt vooral voor het hoger personeel.

9.     Een verdere uitwerking en aanvulling van onze argumenten vind u in de bijlage. Ceteris paribus zijn de argumenten uit  deze bijlage ook voor andere groepen van toepassing.

    

Met vriendelijke groet,

  

Namens de VHMF,

  

Mr. J M.J. (Jo )Engelen

  

Bijlage: Argumenten tegen afschaffen ambtenarenstatus medewerkers belastingdienst

Argumenten tegen afschaffen ambtenarenstatus medewerkers belastingdienst

Inleiding

 

Het gebruik van een privaatrechtelijk instrument als de arbeidsovereenkomst in een zuiver publieke omgeving als die van rechtshandhavers is volgens de VHMF een ongelukkige keuze.

 

De taken/functies van verschillende groepen ambtenaren wijken qua karakter zo zeer van elkaar af, dat je ze in de discussie over verdere normalisering (lees: afschaffing van de ambtenarenstatus) niet over één kam kunt scheren. Aan de ene kant van het spectrum zitten ambtenaren waarvan de taak weinig tot geen specifiek publieke kenmerken heeft. Daarbij kan bijvoorbeeld aan het onderwijs worden gedacht. Niemand zal kunnen volhouden dat een onderwijzer aan een openbare basisschool op staatsrechtelijke gronden persé ambtenaar moet zijn, waar zijn collega van de bijzonder neutrale school al geen ambtenaar meer is. Aan de andere kant van het spectrum bevinden zich de ambtenaren die belast zijn met rechtshandhavingstaken. Hun taak ligt volledig in het kenmerkende exclusieve publieke domein. In dit stuk wordt alleen aan deze laatste groep gerefereerd.

 

De VHMF neemt geen standpunt in ten aanzien andere groepen ambtenaren als bijvoorbeeld het onderwijs, dat is een zaak van deze sectoren zelf. De VHMF staat voor alle ambtenaren werkzaam bij de belastingdienst. De taak van de belastingdienst is een publieke taak bij uitstek. De VHMF is tegen de afschaffing van de ambtenarenstatus van alle ambtenaren werkzaam bij de belastingdienst. De argumenten die de VHMF heeft, hebben echter een bredere werking namelijk voor alle ambtenaren werkzaam in het zuivere publieke domein, zoals rechtshandhavers.

 

Ik zal eerst aantonen dat de ontslagbescherming van de ambtenaar verslechtert, als de ambtelijke aanstelling wordt vervangen door een arbeidsovereenkomst. Aansluitend zullen een aantal argumenten worden aangereikt, die aangeven dat gezien het bijzondere karakter van de positie van de rechtshandhaver het noodzakelijk is dat de huidige ontslagbescherming blijft bestaan. Vervolgens worden nog een aantal andere argumenten aangesneden. Tenslotte wordt nog aangegeven dat een aantal van de geformuleerde doelstellingen van de normalisering (eenvoud en transparantie) vermoedelijk niet bereikt zullen worden. Sommige argumenten zijn principieel van aard, hebben een staatsrechtelijke basis en zijn daarom wat theoretisch van aard. Andere zijn praktisch of liggen zelfs enigszins op het emotionele vlak.

Het stuk wordt afgesloten met het uiteenzetten van het standpunt van de VHMF dat het overeenstemmingsvereiste voor het maken van een CAO moet blijven bestaan.

  Verslechtering ontslagbescherming  

Na afschaffing van de ambtenarenstatus, zal het gewone ontslagrecht ook voor ambtenaren gaan gelden. Voorstanders van afschaffing hebben de neiging deze verslechtering te bagatelliseren. De VHMF zet de verslechteringen voor u op een rijtje.

 

Binnen het ambtenarenrecht bestaat een zogenaamd gesloten ontslagsysteem. Dit betekent dat een overheidsorgaan een ambtenaar alleen kan ontslaan op een grondslag zoals genoemd in de rechtspositieregeling. Het overheidsorgaan is dus gedwongen om een ontslaggrond te kiezen die is genoemd in de rechtspositieregeling van de ambtenaar.

 

Dit is een voordeel, omdat het de werkgever dwingt om precies aan te geven waarom de ambtenaar moet worden ontslagen. Het dwingt dus tot het concreet motiveren wat er aan een ambtenaar niet deugt, als men hem wil ontslaan (reorganisatie-ontslag daargelaten). Dit in tegenstelling tot het private ontslagrecht waarin niet een dergelijke ontslaggrond behoeft te worden aangegeven. Hetgeen in de praktijk meestal tot een zeer vage motivering leidt. Van een exacte ontslaggrond gaat ook een preventieve herstellende werking uit, omdat op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel vooraf een dossier met een goede motivering voor het ontslag moet worden opgebouwd. Dat dwingt tot confrontatie over het presteren van de ambtenaar (beoordelingen) en leidt in veel gevallen tot verbetering (excessen als integriteitskwesties daargelaten). Ook de bezwaarfase, die het huidige systeem kent, voorkomt in veel gevallen de noodzaak van ontslag. In beginsel gaat de bezwaarfase verloren bij afschaffing van de ambtenarenstatus. In een CAO kan echter wel een vergelijkbaar instrument (surrogaat) worden afgesproken.

 

In het private ontslagrecht is bovendien de civiele rechter competent en verdwijnt de bestuursrechter dus uit beeld. De bestuursrechter heeft diverse voordelen voor de ambtenaar/werknemer ten opzichte van de civiele rechter:

·         De bestuursrechter is minder lijdelijk dan de civiele rechter en compenseert de ongelijkwaardigheid van partijen daardoor enigszins. Er is sprake van ongelijkwaardigheid omdat de overheid als werkgever beschikt over veel meer expertise en middelen om indien nodig oneindig te kunnen doorprocederen.

·         De bestuursrechter kent geen verplichte procesvertegenwoordiging. In het civiele proces is dat alleen bij kantonrechter ook zo. Hoger beroep bij de rechtbank of gerechtshof vereist procesvertegenwoordiging. Bij verlies bij de kantonrechter zal de overheid/werkgever het daar echter zelden bij laten. Overigens pleegt de kantonrechter vrijwel altijd in te stemmen met een eis tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst, wegens verstoorde arbeidsrelatie. Voor de ambtenaar als individu is de drempel voor hoger beroep enorm, de kosten van een advocaat kunnen hem ruïneren in een tijd (ontslag) waarin hij het toch al zwaar heeft.

   Huidige ontslagbescherming voorwaarde voor integriteit overheid 

Rechtshandhavers bedienen zich indien nodig van het geweldsmonopolie van de Staat, waarbij geweldsmonopolie uiteraard zowel in juridische als in fysieke zin moet worden opgevat. Dergelijke taken verdienen staatsrechtelijk bijzondere bescherming. Bedreigingen komen voor de ambtenaar van twee kanten. In de eerste plaats van de burgers en bedrijven die de rechtshandhaving moeten onder gaan en daar negatieve gevoelens bij kunnen ontwikkelen. Dit kan leiden tot repercussies van burgers al dan niet in hun netwerken. Een andere in de praktijk veel voorkomende factor is, dat burgers en bedrijven de rechtshandhaving proberen te ontlopen door (politieke) machthebbers voor hun karretje te spannen/ of daarmee te dreigen. Bij de belastingdienst kennen we dit als het zogenaamde “boven over (dreigen te) gaan”. Daarnaast levert een correcte rechtshandhaving niet zelden een persoonlijke klacht ten aanzien van de betrokken ambtenaar op. De percepties van de wenselijke uitkomst (wat is het juiste bedrag van de correctie op de aangifte en welke boete is passend en geboden?) verschillen namelijk nogal.

 

Het controleren, heffen en innen van belastingen gaat nooit helemaal zonder weerstand en spanningen. Om hierin succesvol te kunnen zijn moet een ambtenaar zich geen zorgen hoeven te maken, of die gebruikelijke weerstand een bedreiging voor zijn broodwinning kan gaan vormen. Het minste dat de overheid kan doen is dus haar ambtenaren een goede de bescherming tegen ontslag te bieden. Als een ambtenaar een adequate ontslagbescherming moet ontberen, bestaat het risico dat correcties tot lagere bedragen dan eigenlijk verschuldigd zouden zijn worden aangebracht om persoonlijke problemen te voorkomen. Daarmee zou een stuk rechtvaardigheid in de belastingheffing verloren kunnen gaan. De huidige ontslagbescherming voor ambtenaren van de belastingdienst is daarom dus een noodzaak.

 

Aan de andere kant dienen de rechtshandhavers beschermd te worden tegen de wetgevende en politieke macht. Politieke machthebbers (ook op decentraal niveau) en hun opvattingen zijn vaak tijdsgebonden (waan van de dag) en de verleiding tot niet geheel integere beïnvloeding van de uitvoering is aanwezig. De uitvoering en als exponent daarvan de rechtshandhavers, dienen daartegen, doormiddel van een goede ontslagbescherming, beschermd te worden.

 

In een normale dienstbetrekking met regulier ontslagrecht is het voor een ambtenaar moeilijker om weerstand aan oneigenlijke druk te bieden (ik heb het dan over corruptie en integriteitskwesties) dan in de huidige situatie. Die druk kan overigens ook van een collega-ambtenaar of leidinggevende komen.

Een goede ontslagbescherming van de ambtenaar is indirect ook een bescherming van de integriteit van politici en bestuurders. De goed beschermde ambtenaar zal namelijk enige weerstand bieden bij aandrang van politici/bestuurders tot niet-integer handelen. Daarmee is de ontslagbescherming van de ambtenaar ook een bescherming van de politici/bestuurders tegen hen zelf.

Bij integriteitsinbreuken op het overheidsapparaat hoeft het overigens niet altijd om eigenbelang te gaan. Dr. Andries Hoogerwerf (emeritus hoogleraar van de Universiteit Twente) schrijft in “Politiek als evenwichtskunst” namelijk:

 

“Er zijn ook domeinconflicten tussen recht en beleid, waarbij beleidsmakersof beleidsuitvoerders trachten meer beleidsruimte te krijgen en hun doeleinden te bereiken op een manier die in strijd is met wettelijke regels f algemene beginselen van behoorlijk bestuur” (blz.193)..

Als voorbeeld hiervan wijst hij op de parlementaire enquêtecommissie inzake de bouwsubsidies. De commissie merkte op:

“Regelgeving verliest zijn functie, als wordt toegestaan, dat zich los van de geldende regeling een praktijk ontwikkelt die volgens de particuliere of politieke opvattingen van de bewindslieden of de individuele ambtenaren het algemeen belang beter dient”(TK, 1987-1988, 19623 nr. 30: 276;Snellen, 1989: 5-6).  

Van een ambtenaar wordt verwacht dat als hij geconfronteerd wordt met oneigenlijke druk om in een bepaald geval in strijd met het vigerende beleid juist wel of juist niet tot handhaving over te gaan, daaraan een zekere weerstand biedt. Die weerstand kan bestaan uit het tegenspreken of breder maken van de integriteitsinbreuk. Hij loopt daarmee een risico op persoonlijke sancties, in ultieme vorm ontslag. Met het huidige ontslagrecht weet de ambtenaar dat men een bepaalde ontslaggrond zal moeten aanwijzen. Als zijn reguliere beoordelingen in orde zijn, kan hij het risico op ontslag nemen. Daarbij weet hij zich gesteund door de actieve en  laagdrempelige bestuursrechter. Als het gewone ontslagrecht van toepassing is, heeft de ambtenaar in het achterhoofd dat een vage ontslaggrond al voldoende kan zijn en hij substantiële advocaatkosten riskeert. De kans is groot dat de ambtenaar zich achter de oren krabt en weerstand tegen de integriteitsinbreuk achterwege laat.

 

De betere ontslagbescherming van de ambtenaar is in die zin een waarborg voor overheidsintegriteit. Uiteraard is het zo dat als alle betrokken spelers altijd zuiver integer opereren er in beginsel niets aan de hand is. In de praktijk liggen zaken genuanceerder, belangen wisselend en zal er altijd met enige regelmaat frictie ontstaan tussen uitvoering en de (zachte) drang het geldende handhavingsbeleid in individuele gevallen niet toe te passen. De bestaande ontslagbescherming van de ambtenaar heeft in die fricties een dempende werking. De ambtenaar kan immers enige weerstand bieden (klokkenluiderfunctie) in de wetenschap dat hij niet zomaar ontslagen kan worden, daarvoor is immers een ontslaggrond nodig. In geval van ontslag biedt de bestuursrechter adequate bescherming.

 

Verslechtering van de ontslagbescherming van de ambtenaar betekent dus een ernstige bedreiging van de integriteit van de overheid.

  Huidige ontslagbescherming niet verslechteren vanwege andere aspecten. 

Grillig karakter ambtelijke omgeving

 

Kenmerkend voor het publieke domein is dat de marktwerking ontbreekt. Dit wordt altijd aangehaald als een factor die er voor zorgt dat de ambtenaar in een wat zachtere omgeving opereert dan de werknemer in het bedrijfsleven. In bepaalde opzichten kan dit echter ook als een nadeel voor de ambtenaar werken. De economische mores kan immers ook een dempende werking hebben. Als de afzet van een product enorm stijgt, zal, uitzonderingen daargelaten, het productieapparaat niet worden ingekrompen. In de publieke sector ligt dit anders, daar is het (lokale) politieke klimaat bepalend. Heel goed denkaar is, en de praktijk kent daar ook voorbeelden van, dat het politieke programma voorziet in een afname van het aantal ambtenaren, zonder dat wordt aangegeven welke publieke taken niet meer zullen worden vervuld. Discussies van politici gaat maar al te vaak over % minder ambtenaren, zelden over het vervallen van taken. Daarnaast worden in het politieke proces soms nieuwe taken bij overheid weggelegd, zonder dat dat tot extra ambtenaren leidt. Een goede rechtsbescherming voor ambtenaren is in dat kader niet onredelijk.

  Tegenwicht tegen nadelige werking budgetrecht parlement.

Voorstanders stellen dat het afschaffen van de ambtenarenstatus de overheid op afstand zal zetten bij CAO-onderhandelingen. Dit zou een voordeel zijn voor de overheidswerknemers. Als dit werkelijk bereikt zou kunnen worden, is dat een nastrevenswaardige zaak. Al bij het sluiten van een regeeraccoord lijkt de maximale loonruimte voor de overheid voor een aantal jaren vaak al vast te liggen. Zou de greep van de overheid op de CAO-onderhandelingen losser verband worden, dan gaan we er op vooruit. Maar is het normaliseren van de arbeidsverhouding daartoe een effectief middel? De VHMF denkt van niet.

 

Om tot een losser verband tussen wetgever en overheidswerkgever te komen via normalisering van de arbeidsverhoudingen moet in de eerste plaats de minister zich los maken van het kabinet, wanneer hij zijn pet als overheidswerkgever draagt. In de tweede plaats moet de Tweede Kamer met betrekking tot haar budgetrecht een pas op de plaats maken. Beide voorwaarden lijken de VHMF in de praktijk vrijwel onrealiseerbaar. De minister van BZK kan zich budgettair niet aan zijn collega van financiën onttrekken, hij is immers ook deel van het kabinet. Van de Tweede Kamer mag uit staatsrechtelijk oogpunt niet gevraagd worden concessies op hun budgetrecht te doen.

 

Als het doel is om de band tussen de wetgever en de overheidswerkgever losser te maken, zijn aanzienlijk eenvoudiger en effectievere oplossingen denkbaar. Zo kan de minimale en maximale loonruimte wettelijk bijvoorbeeld gekoppeld worden aan een gemiddelde loonruimte van een aantal vergelijkbare cao’s in de marktsector. Een andere optie is een min of meer onafhankelijke instantie (als bijvoorbeeld de rekenkamer) een bindend advies over de loonruimte te laten geven, zoals thans overwogen wordt ten aanzien van de beloning van de tweede kamerleden zelf.

De conclusie is dat het middel afschaffen ambtenarenstatus het gestelde doel niet dichterbij brengt.  Als men daadwerkelijk dit doel wil bereiken, laten we dan een aantal suggesties voor een effectiever middel daartoe uitwerken.

Zolang het budgetrecht voor het parlement op dit punt blijft bestaan, is er dus sprake van een min of meer éénzijdig opleggen van de arbeidsverhoudingen. Het is dan niet onredelijk dat nadeel enigszins te compenseren met betere ontslagbescherming.

 

In paragraaf 2.3.2 van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek, nr. 6, “Buitengewoon normaal” is de stelling opgenomen dat sturing via budgetmechanisme nooit tot neerwaarts bijstellen van de arbeidsvoorwaarden leidt, omdat de overheid in tegenstelling tot de marktsector niet failliet kan. Daarmee wordt betoogd dat het nadeel van het budgetrecht van de tweede kamer een compenserend voordeel zou hebben. Dit gaat echter niet op! Neerwaarts bijstellen van arbeidsvoorwaarden is wel degelijk mogelijk gebleken, als u bestek `81 vergeten bent, dan zijn de laatste CAO’s ook een aardig voorbeeld (afschaffen BZTR).

  Tegenwicht tegen beperking grondrechten. 

Een ambtenaar wordt beperkt in zijn grondrechten, al is die beperking nu aanmerkelijk minder dan vroeger. Zo mogen ambtenaren nu in beginsel staken. Maar het platleggen van het centraal betaalkantoor door staking zal niet kunnen. Ook staat het de ambtenaar niet vrij zijn gedachten en gevoelen zomaar te openbaren als ieder ander. De ambtenaar heeft door deze beperking van zijn grondrechten dus een enigszins zwakkere positie dan de reguliere burger. Bij BZK bestaat het voornemen het aantal voorschriften en beperkingen aan ambtenaren verder op te voeren, “versterken van de positie van de ambtenaar” zoals dat zo fraai heet. De VHMF vindt het een onevenwichtige benadering de regels voor ambtenaren nog verder aan te scherpen en tegelijkertijd zijn rechtsbescherming af te breken.

  

Grondwettelijke bescherming uitgehold?

 

Artikel 109 van de grondwet luidt als volgt:

“De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap”.

Hieruit volgt dat de formele wetgever de genoemde zaken moet regelen. Nu bepaalt de grondwet niet zelf wie ambtenaar is, dat kan de gewone wetgever bepalen (Ambtenarenwet). Theoretisch is dus denkbaar dat de wetgever de definitie van wie ambtenaar is, ingrijpend wijzigt. Het gevolg zou zijn dat deze grondwetbepaling in plaats van voor alle ambtenaren (nu circa 600.000) dan nog maar voor een zeer beperkte groep (defensie, rechters, e.d.) zou gelden.

Een zo drastische afname van de materiële werking van de grondwettelijke bescherming is volgens de VHMF aan te merken als een onbedoelde uitholling van de grondwet. Het zou de wetgever dan ook sieren om een dergelijk vraagstuk als het afschaffen van de ambtenarenstatus aan de grondwetgever over te laten. Het gaat hier namelijk om een fundamentele ingreep. In dit licht is het feit, dat Nederland bij een volledige normalisatie een uitzonderingspositie in Europa op dit punt zou innemen, markant.

  Algehele rechtsbescherming ambtenaar verslechtert na afschaffen ambtenarenstatus 

Hiervoor is telkens betoogd dat de bijzondere positie van rechtshandhavers de huidige ontslagbescherming noodzakelijk maken. De overgang naar een privaatrechtelijke dienstbetrekking verslechtert echter niet alleen het ontslagrecht. Ook ten aanzien van al hetgeen de ambtenaar rechtsreeks in zijn individuele belang schaadt, geldt thans de veel betere bescherming van de algemene wet bestuursrecht en de bestuursrechter. Het ontslagrecht is  te beschouwen als de exponent van de ambtelijke positie, uiteraard gelden de argumenten op dit punt ook ten aanzien van het verlies van zijn overige bescherming.

  

Verslechtering concurrentiepositie overheid op arbeidsmarkt

 

De ambtenarenstatus is een plusje in het magere arbeidsvoorwaardenpakket voor hogere ambtenaren. Het totale arbeidsvoorwaardenpakket wordt door potentiële werknemers afgewogen in de keuze voor de markt of voor de overheid te gaan werken. De huidige ambtenarenstatus, ook al zie je dat slechts als een feel good-factor, betekent toch het wegnemen van één van de weinige pluspunten. Dit verslechtert de concurrentiepositie van de overheid op arbeidsmarkt voor academici en HBO-ers nog verder. De overheid heeft het op dit punt al zwaar in de concurrentie met het bedrijfsleven.

  “Negatieve emoties” bij veel ambtenaren. 

In paragraaf 1.2 van haar advies gaat de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) in op het essentiële verschil tussen werken voor de marktsector en het zijn van ambtenaar. De VHMF onderschrijft de constatering van dit verschil ten volle. Als nadeel van het afschaffen van de ambtenarenstatus benoemt de raad het feit dat dit veel negatieve emoties bij ambtenaren oproept.

De VHMF is van mening dat dit effect niet moet worden onderschat. De negatieve emoties zouden kunnen leiden tot een andere basisattitude van de overheidswerknemer ten aanzien van zijn publieke taak. Het signaal “je bent geen ambtenaar meer maar een gewone werknemer met een gewone dienstbetrekking” roept die emotie ook wel enigszins op.

Andries Hoogerwerf schrijft in “Politiek als evenwichtskunst” over verklaringen voor het bestaan van bestuurlijke fraude en corruptie het volgende:

“Één daarvan is dat er politici en ambtenaren zijn die meer hun carrière en hun financiële eigenbelang dan het algemeen belang nastreven. Een andere verklaring is dat fraude en corruptie in de hand worden gewerkt door het politieke marktdenken: de bedrijfsmatige bestuurscultuur van `de BV Nederland`”(blz. 192).

Het opheffen van de ambtelijke status lijkt de VHMF een riskante factor geplaatst in de context van dit citaat. Als de basisattitude van de ambtenaar inderdaad zou verschuiven, gaat daarmee mogelijk meer verloren dan ons lief is.

 

Het volgende voorbeeld kan daarbij opgeroepen worden. Na een intensieve controle naar de materiële belastingschulden, moet ook nog een onderzoek naar verwijtbaarheid van de ondernemer worden gestart. Uitsluitend het besef dat dit in het belang van de publieke zaak in zijn algemeenheid is, zal een ambtenaar er toe voeren, dit vervelende, door iedereen niet gewilde, deel van zijn werk te doen. Een inspanning mogelijk uitmondend in een bescheiden boetebeschikking, die uiteraard een kosten-batenanalyse uit de marktsector niet zal doorstaan. Ook de “klanttevredenheid” (weer die marktsector) neemt af. Hoe groot is de verleiding dan maar af te zien van een echt schuldonderzoek? Een ander voorbeeld: het gelijkheidsbeginsel brengt met zich mee dat bij nog een paar lastige klanten geringe bedragen gecorrigeerd moet worden, wat gepaard zal gaan met veel verzet en tijdbeslag. Vanuit het marktdenken natuurlijk geen goede besteding van tijd en moeite…. Het gelijkheidsbeginsel dan maar even vergeten? Dergelijke risico’s worden mijns inziens vergroot doordat normalisatie opgevat kan worden als signaal dat het werken bij de overheid “normaler” (lees: meer in overeenstemming met de marktsector)  is dan “vroeger”. Kortom hier valt meer te verliezen dan een enkele traan bij wat ambtenaren…

  

Theoretisch bezwaar tegen de methodiek

 

Rechtshandhaving is een exclusieve taak voor de overheid. In de marktsector kom je dergelijke taken niet tegen. De methodiek die nu wordt nagestreefd is in feite een poging het instrument uit de marktsector (de privaatrechtelijke dienstbetrekking) toe te passen in het exclusieve publieke terrein

 

De VHMF verwacht op grond van de fundamentele verschillen tussen de vrije markt en het exclusieve publieke domein dat er moeilijkheden zullen ontstaan. Gezien de specifieke kenmerken van de taakuitoefening in het publieke domein is de ambtelijke (eenzijdige) aanstelling meer geschikt dan een (tweezijdige gewone) dienstbetrekking. In de verhouding ambtenaar en overheid zit nu zowel de zuivere werkgevers-werknemersverhoudingen besloten, als de specifieke elementen van overheidsgezag jegens ambtenaren (beperking grondrechten, integriteit, houdingsaspecten, etc). Wanneer wordt omgeschakeld naar een gewone dienstbetrekking zal dit laatste aspect van het ambtenaar zijn in separate regelgeving moeten worden vastgelegd. De overheid kan namelijk op twee manieren gezag uitoefenen (dwingend beïnvloeden). In de eerste plaats rechtstreeks (vrijwel alle beïnvloeding is mogelijk en bovendien flexibel), in de tweede plaats via regelgeving (gedetailleerde regelgeving die niet flexibel is en het risico van bureaucratische tendensen in zich draagt).

Op dit moment wordt via het “containerbegrip ambtenaar” een flexibel alles omvattend gezag uitgeoefend. De ambtenaar kan altijd via zijn ambtenaarschap worden aangesproken om een door de overheid gewenst gedrag te vertonen. Er bestaat ook een beleving bij ambtenaren die dit mogelijk maakt. Na normalisatie, zal alles op dit vlak wat niet uit een gewone werkgevers-werknemersverhouding voortvloeit via aanvullende wet en regelgeving moeten worden geregeld. Meeliften op de beleving van de ambtenaar (van het ambtenaar zijn en wat dat van hem vraagt), zal langzamerhand verdwijnen en plaatsmaken voor (naar de geest of de regel?) naleven van gedragscodes. Gedragscodes die aanpassing behoeven als de omstandigheden wijzigen. Met andere woorden, je loopt het risico permanent aan je nieuwe regelgeving te moeten sleutelen om te bereiken wat besloten lag in het handzame containerbegrip ambtenaar. Dit vloeit voort uit de inspanningen die het kost om een privaatrechtelijk instrument geschikt te maken en te houden voor een exclusieve overheidstaak. Dat indirect overheidsgezag uitoefenen veel regelgeving met zich mee kan brengen, blijkt bijvoorbeeld in de energiesector, waar rechtstreeks overheidsgezag na privatisering werd vervangen door indirect gezag. Zeer veel nieuwe regels en een nieuwe toezichthouder (DTE) waren het gevolg.

  Het wordt er niet eenvoudiger en transparanter op! 

Als één van de belangrijkste voordelen van afschaffing van de ambtenarenstatus wordt het bereiken van één systeem voor arbeidsverhoudingen in Nederland genoemd. De VHMF denkt dat dit doel niet bereikt zal worden. Afgaande op het advies van het ROP om in ieder geval defensie en de rechterlijke macht binnen het huidige ambtenarenbestel te houden, zullen er dus toch twee systemen bestaan (ambtenaren defensie c.s. en de marktsector). Maar eigenlijk wordt het nog minder transparant dan dat het nu is. Naast de ambtenaren (defensie cs) en de reguliere marktsector zal er een groep in de marktsector ontstaan met substantieel flankerende regelgeving (grondwettelijke beperkingen, gedragscodes e.d.). Wordt het daarmee eigenlijk niet nog gecompliceerder? Er moet immers erg veel geregeld worden, wat vroeger vanzelf meeging in het containerbegrip ambtenaar. Voor marktsector-exambtenaren moet je bijvoorbeeld ook een vervanging bedenken van het huidige Titel VIII in het Wetboek van Strafrecht (Misdrijven tegen het openbaar gezag). Deze regels werken immers ook met het begrip ambtenaar. In de praktijk hebben dergelijke bepalingen een algemene preventieve werking voor rechtshandhavers.

Om er nog een te noemen: de bezwaarfase uit het bestuursrecht verdwijnt met het afschaffen van de ambtenarenstatus. Nu kan in een CAO een vergelijkbaar instrument van heroverweging worden afgesproken. Daar moeten uiteraard wel dan allerlei spelregels voor worden bedacht ,afgesproken en vastgelegd. Deze spelregels staan nu in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Natuurlijk zou je weer kunnen afspreken dat de regels van Awb van toepassing zijn. Maar dan heb je eerst een bestaande regeling in bestuursrecht uitgeschakeld door het over te brengen naar een privaatrechtelijk instrument, om dan maar toch weer het bestuursrecht van toepassing te verklaren. Het paard wordt dan dus achter de wagen gespannen. Kortom er zal een oneindige stroom van wet en regelgeving nodig zijn om een volgens de VHMF dubieus effect te bereiken.

 

 

Het overeenstemmingsvereiste moet blijven bestaan

 

Het overeenstemmingsvereiste houdt in, dat met de meerderheid van de bonden overeenstemming moet worden bereikt voor een overheids-CAO. Het IBO-rapport stelt voor om dit vereiste te laten vallen. Als dat werkelijkheid wordt, kan de overheidswerkgever met één enkele bond een voor alle ambtenaren (in die sector) bindende afspraak maken. De VHMF is voor handhaving van het overeenstemmingsvereiste.

 

Het afschaffen van het overeenstemmingsvereiste lijkt in het rapport slechts een middel voor de overheidswerkgevers om te komen tot verdere negatieve ingrepen in de rechtspositie van ambtenaren. Het overeenstemmingsvereiste noopt alle bij de overheids-CAO betrokken partijen op dit moment tot overleg, afstemming en het rekening houden met wederzijdse belangen. Dat schept de noodzakelijke rust en stabiliteit in de arbeidsvoorwaarden. Omdat de meerderheid van de bonden met een CAO-afspraak moeten instemmen kan eenmaal bereikte overeenstemming in de regel op een groot draagvlak rekenen.

 

Alternatief: aparte CAO voor hoger en middelbaar personeel.

 

Als het overeenstemmingsvereiste toch zou sneuvelen, dan is de VHMF voor een aparte CAO voor het hogere en middelbare personeel. Ook in het bedrijfsleven komt dit verschijnsel bij grote organisaties vaak voor. Het hogere en middelbare personeel hebben, in ieder geval bij de belastingdienst, een eigen specifieke problematiek. Verhoudingsgewijs worden zij namelijk in vergelijking met de marktsector aanmerkelijk slechter beloond dan de overige ambtenaren. Een aparte CAO zou hier op in kunnen spelen. Voor deze personeelsgeleding bij de belastingdienst heeft de VHMF een zeer hoge dekkingsgraad en zou dus voldoende representatief zijn. Nogmaals, de VMHF is hier geen voorstander van. De VHMF pleit namelijk voor handhaving van het overeenstemmingsvereiste en voor solidariteit en samenwerking met de andere bonden.