Symposium 2008 - Nieuw Feit

'Nieuwe feit', nog van deze tijd?
Het tweejaarlijkse symposium van de VHMF en de NOB trok zoals verwacht veel belangstelling. Het leverde een goedgevulde Beatrixzaal in de Utrechtse Jaarbeurs op, waar op 10 april tussen half twee en vijf uur de vraag centraal stond of 'het nieuwe feit' een houvast dan wel een struikelblok is bij belastingheffing in de actualiteit. De voorzitter van de VHMF, Erik Rutten, wenste bij de opening van dit symposium iedereen dan ook een inspirerende middag.  Zowel voor- als tegenstanders van de afschaffing van het nieuwe feit als grond voor navordering kregen ruim gelegenheid hun argumenten kracht bij te zetten. Ook de staatssecretaris mengde zich in het debat.

'Het foutje van 3,4 miljoen.' Daaraan werd op 10 april vaak gerefereerd. Begrijpelijk dat veel sprekers ernaar verwezen, want het arrest omvat de problematiek rond het nieuwe feit in een notendop. Het betrof uiteraard de casus van de belastingplichtige die in zijn aangifte abusievelijk € 3,4 miljoen als aftrekbare hypotheekrente opvoerde, terwijl het in werkelijkheid om iets meer dan € 3.400 ging. Bij de - geautomatiseerde - verwerking was deze enorme afwijking kennelijk niet geconstateerd, waardoor betrokkene een aanslag werd opgelegd naar een belastbaar inkomen uit werk en eigen woning van negatief ruim € 3 miljoen. Naderhand legde de inspecteur alsnog een navorderingsaanslag op van € 4.293. 

Het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch oordeelde dat de inspecteur wist dan wel redelijkerwijs had kunnen weten dat de hypotheekrente foutief was opgegeven. En verbond daaraan de conclusie dat de inspecteur een fout had begaan die hij niet via een navorderingsaanslag Forumdiscussiemocht herstellen. Advocaat-Generaal Niessen stelde daarop cassatie in het belang der wet in en pleitte voor een ruimere uitleg van art. 16 AWR. De aanslag is volgens de A-G zoveel voordeliger voor de belastingplichtige 'dat geen redelijk denkend mens kan menen dat de aanslag op het juiste bedrag is vastgesteld'. 

Foto: Willem Mannaerts 

De Hoge Raad wees het beroep af (HR 44096). De inspecteur mag een overduidelijke fout die een belastingplichtige abusievelijk in zijn aangifte heeft gemaakt en die in zijn voordeel uitvalt niet corrigeren via 'het nieuwe feit' van artikel 16 AWR. Tenminste niet als die fout ten tijde van de geautomatiseerde verwerking van de aangifte reeds aanwezig was maar niet is opgemerkt en vervolgens de aanslag wel is vastgesteld. Als de fiscus de aangiften op een geautomatiseerde manier wil verwerken dan zijn de bijbehorende risico's ook voor zijn rekening. Moet er iets veranderen aan de AWR dan is de wetgever daarvoor de aangewezen partij, zo bepaalde ons hoogste rechtscollege impliciet in zijn arrest van 7 december 2007. 

Inleiders

In Utrecht treden achtereenvolgens als inleiders op mr. dr. Paul Bongaarts (vice-president Gerechtshof 's-Hertogenbosch), prof. mr. dr. Richard Happé (hoogleraar belastingrecht Universiteit van Tilburg, mr. drs. Jan Kees de Jager (staatssecretaris van Financiën), mr. Dick Barmentlo (KPMG Meijburg & Co), mr. Marc van Elk (Belastindienst/Rivierenland) en mr. dr. René Niessen (Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad). Tot slot van het symposium is er een discussie tussen de inleiders en de zaal. Dagvoorzitter is prof. mr. Frank van Brunschot, raadsheer in de Hoge Raad.

De inleiders worden afgewisseld met een aantal videopresentaties, waarin voor- en tegenstanders van de afschaffing van het nieuwe feit hun argumenten naar voren brengen. Een kleine selectie:

Advocaat-Generaal Van Ballegooijen: 'Een geweldig gedoe; weg ermee.'
Emeritus hoogleraar Zwemmer: 'De belastingplichtige moet erop kunnen vertrouwen dat zijn aangifte door de inspecteur is gezien. Punt uit.'
Belastingrechter Koopman: 'Het nieuwe feit moet afgeschaft worden; navordering alleen bij evidente type- en schrijffouten.'
Lid MT Belastingdienst Poolen: 'Bij de aangiftebelastingen is geen nieuw feit nodig, bij de aanslagbelastingen wel. Waarom dat verschil?' 

Frank van Brunschot opent het symposium met een woord van welkom aan de genodigden en sprekers. Hij verontschuldigt zich dat hij niet zo'n vlammend betoog zal houden als Leo Stevens het jaar daarvoor als dagvoorzitter heeft gedaan. "Ik heb plechtig moeten beloven dat ik een neutrale dagvoorzitter zou zijn en dat ik geen blijk zou geven van mijn eerder in woord en geschrift uitgedrukte vooringenomen standpunten over de toekomst van 'het nieuwe feit'." Hij belooft in dat verband om niet demonstratief de pagina uit het wetboek te scheuren waarop artikel 16 AWR staat.

Heeft het nieuwe feit nog toekomst?  Die vraag staat volgens Van Brunschot vandaag centraal. "Is de veronderstelde extra rechtsbescherming die 'het nieuwe feit' zou geven nog wel nodig naast de bescherming van de inmiddels volwassen geworden algemene beginselen van behoorlijk bestuur?" 

Drie beginselen

Eerste spreker Bongaarts begint zijn betoog met een voorstel: "Als de leden van de Hoge Raad en de gerechtshoven nou eens een dagje naar Apeldoorn gaan onder leiding van Theo Poolen en daar gewoon uitgelegd krijgen hoe het werkt. Ik denk dat ze het dan misschien wel een stuk minder ingewikkeld zullen vinden."
Bongaarts stelt een aantal vragen over het nieuwe feit en toetst die aan een aantal beginselen:
- het rechtszekerheidbeginsel;
- het proportionaliteitsbeginsel;
- het zorgvuldigheidsbeginsel;

Voordat hij de eventuele afschaffing van het nieuwe feit - zoals nu in de wetgeving wordt voorbereid - gaat becommentariëren, richt hij zich tot de zaal. "Weet iemand waar het om gaat? Weet iemand hoe vaak het mis gaat? Is dit wel een proportionele maatregel?" Bongaarts geeft aan wel te willen weten hoe vaak het eigenlijk voorkomt. "Als we het vaker horen, dan kunnen we het ook beter meten en de proportionaliteit beoordelen. Ik denk namelijk dat we te weinig horen van belastingplichtigen die van goede wil zijn, omdat het hun niet makkelijk genoeg wordt gemaakt."

"Het zal straks voor een belastingplichtige genoeg zijn als je wist, of behoorde te weten, dat er te weinig betaald is." Daar komt het volgens Bongaarts op neer bij afschaffing van het nieuwe feit. "Je wordt dus niet meer beschermd als je het had kunnen weten." Hij vraagt zich af of dat veel oplost, want dan moet de rechter weer uitmaken of je het had kunnen weten. Daarbij komt dat wat er nu wordt voorgesteld een afwijking is van het Nederlands bestuursrecht. Zoals hoogleraar Overkleeft in haar videopresentatie ook al stelde: "Het afschaffen van het nieuwe feit staat haaks op de ontwikkelingen in de publieke dienstverlening, waar managers hogere eisen stellen aan rechters, artsen en hoogleraren." Bongaarts vindt  dat deze ontwikkeling iedereen dwingt om kritisch te zijn.

Tweede punt is het proportionaliteitsbeginsel. Als rechter heeft Bongaarts niet de ervaring dat mensen de hun opgelegde belasting niet willen betalen. Maar ze zien de boete die ze er bovenop hebben gekregen als een belediging en daarom komen ze naar de rechtbank. Ze zijn boos."

Bovendien moet er afgestapt worden van het beeld van de calculerende belastingplichtige.  "Eén keer per jaar krijg ik iemand die doodongelukkig is dat hij te veel heeft teruggekregen van de Belastingdienst. Die is daar dan weer een jaar mee bezig om dat recht te zetten." Een bezwaarschrift indienen is in dit geval ook niet zo makkelijk. "U heeft uw bezwaarschrift onvoldoende gemotiveerd", is vaak de reactie van de fiscus. En als je vervolgens probeert te bellen moet je zelf gaan uitrekenen wat het wel had moeten zijn. Een hoop mensen kunnen dat niet."

Hij maakt een uitstapje naar het buitenland. In Duitsland geldt de regel 'Trau und Glauben', oftewel rechtsvrede. Beide partijen hebben een zorgplicht. Dat gaat zo ver dat wanneer je een aangifte doet die er toe leidt dat je te veel betaalt, je dat ook niet terugkrijgt. Redelijkheid, goede trouw en betamelijkheid zijn in dat systeem sleutelwoorden. "In Duitsland moet je verdomd goed letten op wat je aangeeft." België en Frankrijk zijn meer op de civiele kant gericht. Nederland zit helemaal op de bestuursrechtelijke koers: rechtszekerheid, zwakke burger, sterke overheid en rechtsbeginselen. "Bij beide benaderingen is zorgvuldigheid essentieel."
   
Volgens Bongaarts ben je er nog niet wanneer je horizontaliseert en burgers mondig acht. "Als je bij de burger wat meer verantwoordelijkheid legt wordt de zorgvuldigheidplicht aan de kant van de Belastingdienst niet minder." Meer zorgvuldigheidsplicht bij de burger zou volgens Bongaarts slechts een tijdelijke oplossing zijn en op de lange duur niet helpen. 

Van het buitenland schakelt Bongaarts over naar de civielrechtelijke kant. Bij een onverschuldigde betaling (als je te weinig hebt betaald of te veel hebt teruggekregen) heb je een verbintenis tot terugbetaling. "Wat ik omhoog zie komen bij de Hoge Raad is betamelijkheid, dus het zorgvuldigheidsbeginsel als rechtsnorm."  Hij haalt twee voorbeelden aan die hij civilisten heeft voorgelegd. "Stel dat ik nou ineens tachtigduizend euro op mijn rekening krijg. Ik ga daar eens lekker op zitten en houd mijn mond. Heb ik dan een meldingsplicht? Het antwoord is nee. Je kan het op je spaarrekening zetten en rustig afwachten wat er gebeurt."

Wel is er een indirecte nakomingspicht volgens een aantal civilisten. De Hoge Raad oordeelde dat het maatschappelijk betamelijk is om mee te werken aan het herstel van een onverschuldigde betaling, dus dat die curator gewoon moet terugbetalen als er geen rechtsverhouding voor is. En dat vindt Bongaarts vreemd. Als je op het geld gaat zitten en je betaalt het niet terug dan is het civielrechtelijk iets waar je de schade-actie op kan baseren. Maar we hebben art. 16 AWR en dat betekent dat je geen meldingsplicht hebt.

Bongaarts concludeert in deze dat de oplossing niet in juridische hoek moet worden gezocht. Dit probleem is alleen op te lossen met medewerking van de burger. "Ik denk dat er anders net zoveel procedures gaan komen en het echte probleem - mensen krijgen aanslagen die niet kloppen - er nauwelijks mee wordt opgelost." Samenwerken met de burger is dus de enige manier om rechtsvrede te bereiken.

Belonen en betrekken 

De Belastingdienst is bijna als laatste professionele instelling nog niet transparant. Volgens Bongaarts gaat de politiek dat binnenkort van de fiscus vragen, zeker na het recente kritische jaarverslag van de Ombudsman. Dus nogmaals de oproep de burger er bij te betrekken. In dat kader prefereert hij een beloningssysteem. "We gaan nu uit van een knijp- en piepsysteem. Daarmee creëer je afstand." Bongaarts pleit voor de ontwikkeling van een eigen domein voor elke belastingplichtige, waar hij kan kiezen hoeveel rechtsbescherming hij of zij wil. "Het moet individueler kunnen voor de inkomstenbelasting."

Tot slot komt hij met een aantal aanbevelingen, bijvoorbeeld een aparte hulpdesk waar mensen die te veel belasting hebben teruggekregen zich kunnen melden. "De fiscus kan de betrokkene dan belonen met een bos bloemen, een plezierige behandeling of misschien zelfs met een financieel gebaar." Heffen is een publieke dienstverlening en zonder burger red je het niet bij massale processen. "Ik vind de weg waarbij je de burger niet inschakelt de verkeerde weg" Bovendien moet die burger niet het gevoel krijgen weggeautomatiseerd te worden. "De Belastingdienst moet weer kwaliteit gaan leveren." 

Art. 16 AWR en het zorgvuldigheidsbeginsel

Na een videopresentatie introduceert de dagvoorzitter Richard Happé, hoogleraar belastingrecht aan de Universiteit van Tilburg. "De politiek moet iets doen," begint Happé zijn betoog. Volgens hem deed het Hof 's-Hertogenbosch op 7 december vorig jaar een terechte uitspraak in de zaak van het 'foutje van 3,4 miljoen'. Maar nu is het een logische stap om het nieuwe feit af te schaffen. 

Happé snapt de uitspraak van de Hoge Raad, maar vindt het juridisch een teleurstellende beslissing. "Dit kan je niet als uiterste consequentie van je eigen leerstuk handhaven." Liever had hij gezien dat het 'foutje van 3,4 miljoen' ervoor zorgde dat er een andere koers werd ingezet. Zeker omdat Financiën en de VHMF al vijftig jaar pleiten voor een ander systeem. Maar niet alleen binnen deze twee organisaties klinkt de roep om verandering. Ook rechters vinden het systeem te ingewikkeld; bovendien beantwoordt het te weinig aan het rechtsgevoel.

Want waar gaat het eigenlijk om bij een navordering? Iedereen in Nederland moet de belastingschuld betalen die hij of zij volgens de wet verschuldigd is. Maar dat moet volgens Happé wel met de nodige waarborgen omgegeven worden. "Ook als overheid en Belastingdienst moeten we binnen de grenzen van de rechtsstaat blijven wandelen." Daarbij is een aantal rechtsbeginselen relevant: het legaliteitsbeginsel, het rechtsgelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Daar tegenover staat de rechtsbescherming. "Nu blijken de beginselen zich samen te ballen tot een knooppunt op het gebied van zorgvuldigheid." Dat beginsel is ook in de Algemene wet bestuursrecht aanwezig. Een bestuursorgaan moet een besluit zorgvuldig voorbereiden. Mevr. Overkleeft wees daar in haar video-interview ook nog even op. Happé zegt dat  het zorgvuldigheidsbeginsel een van de dragende beginselen van art. 16 AWR is. "Het nieuwe feit is de codificatie van de nieuwe zorgvuldigheidswetgeving. Alleen zit het erachter verborgen." 

Mandarijnenwetenschap

Art. 16 AWR is een oude wettelijke bepaling. Weliswaar is hij door de jaren heen aangepast, maar toch hebben we het volgens Happé over een zwaar verouderd leerstuk. Nieuw feit, ambtelijk verzuim, schrijf-, tik- en systeemfouten en kwade trouw zijn vage wettelijke begrippen die het leerstuk te gecompliceerd hebben gemaakt. "Het is een mandarijnenwetenschap geworden." Daarmee doelt Happé op de hoge ambtenaren en raadsheren (mandarijnen) in het oude China. Die beschikten over zeer veel kennis, maar stonden ver van de burgers af. En dat is precies wat er gebeurd is met het nieuwe feit. Het is een leerstuk van rechters geworden dat door steeds nieuwe ingrepen voor de burger niet meer te begrijpen is. "Voor de belastingplichtige is het een volstrekte black box geworden. Waarom mag hij in het ene geval 3,4 miljoen houden en moet hij in het andere alles teruggeven?"

Dat is ernstig volgens Happé, want het heeft niets meer met rechtszekerheid te maken. De grootste kwaal van het leerstuk is dat de belastingplichtige volledig is losgeraakt van het rechtsgevoel. En dat kan krankzinnige consequenties hebben. Hij illustreert dit aan de hand van een voorbeeld waarbij de Belastingdienst een tikfout maakt die in het voordeel van de belastingplichtige uitvalt. De inspecteur mag dit voordeel terughalen. Maar vervolgens moet de belastingplichtige over het te veel uitgekeerde bedrag heffingsrente betalen.

Automatisering en horizontalisering

Het nieuwe feit is dus te complex. Maar er zijn volgens Happé nog twee redenen waarom het nieuwe feit niet langer relevant is. Ten eerste bestaat de belastinginspecteur van dertig jaar geleden niet meer. En voor zover hij er nog wel is zal hij snel verdwijnen. De wereld is geautomatiseerd en de kennis van de inspecteur, fiscalisten en die van de professionals is nu vooral belangrijk in het voortraject. Op grond daarvan wordt er getoetst door de computer. Nog maar veertien procent van de aangiftes voor de inkomstenbelasting wordt handmatig afgedaan. Dus is het tijd voor een makeover, vindt Happé. De kennis van de inspecteur moet gebruikt worden bij de uitzonderingen: bij het bezwaarschriften, bij navordering en in procedures. En daar komt die kennis ook tot zijn recht. Het probleem is volgens Happé dat de Algemene wet bestuursrecht hier niet op toegesneden is. Dat komt volgens hem mede doordat bij de totstandkoming van de Awb de fiscaliteit volledig buiten spel is gehouden.

Niet alleen de inspecteur is nog wat hij geweest is. Als tweede reden waarom het nieuwe feit  anno 2008 niet meer werkt noemt Happé de veranderde burger. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid meldde het al een aantal jaren geleden: "De burger is geëmancipeerd tot tegenspeler van de overheid." De burger staat steeds meer naast de overheid dan dat hij ondergeschikte is. Dat is in de wereld van de Belastingdienst nog niet helemaal doorgedrongen. Vervolgens haalt hij net als Bongaarts aan dat de overheidsinstellingen transparanter moeten zijn. "Horizontaal toezicht vergt van ons dat we niet alleen bij de multinationals, maar ook bij de particuliere belastingplichtige anders tegen de fiscale werkelijkheid moeten aankijken." 

Nog een belangrijke ontwikkeling in het aangifteproces van de inkomstenbelasting is de zogenoemde vooringevulde aangifte (VIA). Bongaarts refereerde er in zijn betoog ook al even aan. De op handen zijnde wijziging in de AWR, als gevolg van de VIA, die nu nog als een onzichtbaar wetsvoorstel boven Den Haag zweeft, biedt volgens Happé wellicht mogelijkheden om meer recht te doen aan de nieuwe tijdgeest. Hoewel het voorstel nog steeds niet openbaar is gemaakt gaat hij toch vast in op een mogelijk aspect van de nieuwe wet. Want wat betekent het als je in het wetsvoorstel 'kwade trouw' vervangt door 'wist, of behoorde te weten'. "Zo heb je al een gedeelte van het probleem van het nieuwe feit opgelost." Maar het geheel is volgens hem nog steeds te vaag.

De tik- en schrijffouten worden met deze nieuwe wet volgens Happé verleden tijd. Maar levert dat nou verlies van de rechtszekerheid op? Nee, zegt hij. Want - hoe paradoxaal het ook klinkt - deze ontwikkeling is in overeenstemming met het rechtsgevoel en betekent daarom dus winst aan rechtszekerheid. Uitgaande van dit systeem moet er volgens hem ook wat gedaan worden aan onzorgvuldigheid van de inspecteur waar  die handelt in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Je zou dit kunnen vergelijken met de onrechtmatigedaadproblematiek. Wanneer  iemand een onrechtmatige daad pleegt is hij verplicht de daaruit voortvloeiende schade te vergoeden. "Maar als degene die benadeeld wordt zelf ook verwijtbaar gedrag heeft vertoond dan houdt de rechter daar bij het vaststellen van de schade rekening mee." Zo komt het dus van twee kanten.
Happé stelt een naheffingskorting voor in de nieuwe toekomstige wettelijke regeling. Een naheffingskorting op de aanslag die nog betaald dient te worden. Zo beperk je volgens hem de meeste gevallen van onzorgvuldigheid. Voor de notoire gevallen van onzorgvuldigheid zal de rechter de ruimte moeten krijgen. Kanttekening bij dit systeem is dat er nog steeds  enige onzorvuldigheidsproblematiek blijft bestaan. Maar dat is volgens Happé onontkoombaar. "Het hoort gewoon bij dit leerstuk. En misschien hoort het ook wel gewoon bij het uitvoeren van de belastingwetgeving."

In de 21e eeuw moet ook de communicatie tussen de Belastingdienst en de belastingbetaler anders. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen  particulieren en ondernemers. Ook moet er meer aandacht voor het individuele geval komen. "Er zijn vele mogelijkheden om de communicatie over de belastingheffing op een moderne individuele manier door te voeren." Denk aan de PIP: de Persoonlijke Internet Pagina. Of de tijd daar al rijp voor is betwijfelt Happé overigens. "Met de huidige  automatiseringsproblemen moet hier nog maar even mee worden gewacht." Bij de ondernemers is de situatie wel helemaal rijp om een systeem op maat aan te bieden. Dat past helemaal in de lijn van horizontalisering. Bovendien is hier is een hoger niveau van fiscale advisering aanwezig.
Happé maakt plaats voor de inmiddels gearriveerde staatssecretaris van Financiën. Daarom besluit hij zijn verhelderende betoog met de samenvattende conclusie: "Afschaffing van het nieuwe feit is een logische stap naar een situatie waarin rechtszekerheid weer op een natuurlijke manier tot zijn recht gaat komen."

Apeldoorn

Staatssecretaris De Jager nodigt op aanraden van Bongaarts meteen de rechterlijke macht uit in Apeldoorn. "Ik ben er zelf ook een aantal keren geweest en dan raak je inderdaad onder  de indruk." En ja, ook volgens De Jager is het echt gedaan met de ouderwetse inspecteur. En Staatssecretaris de Jagerdat is zeker in Apeldoorn goed te zien. Daar krijg je volgens hem pas echt het gevoel hoe door massale processen de rol van de belastinginspecteur veranderd is. Hier zie je ook meteen de zwakke plek van een geautomatiseerd systeem. Een brief bijvoorbeeld komt van een rol van elfhonderd kilo papier. Dat zijn dus heel wat brieven. "Het is een enorme fabriek. Je kunt je voorstellen dat wanneer het een keer mis gaat het ook goed misgaat." Maar dat is geen excuus volgens De Jager. "De burger vraagt dat het foutloos gebeurt."

Foto: Willem Mannaerts.

Burgerschap verzilverd

Maar het gebeurt niet altijd foutloos, zo concludeert ook de Ombudsman in zijn jaarverslag over 2007 'Burgerschap verzilverd'. Drieduizend klachten kwamen er binnen in 2007. Evenveel als het jaar daarvoor. De Ombudsman waarschuwt dan ook voor verharding van de overheid ten opzichte van haar burgers. De overheid is te arrogant en heeft te weinig oog voor de kwetsbaarheid van haar burgers.

"Het loont om te investeren in een goede relatie met de burger," aldus De Jager. Je moet de burger serieus nemen en gebruik maken van diens betrokkenheid. Hij is het op dat punt niet helemaal eens met het beeld dat de Ombudsman schetst van ambtenaren. "De medewerkers van de Belastingdienst doen iedere dag hun uiterste best om mensen en ondernemers te helpen bij het oplossen van problemen." Wel is hij het eens met de oproep van de Ombudsman om het anders te doen. "Er zijn een paar fundamentele wijzigingen nodig op het gebied van automatisering, toezicht en op het gebied van onderliggende wet- en regelgeving." Deze verandering staan niet op zichzelf en moeten in samenhang plaatsvinden. Het gaat niet lukken als deze terreinen niet gelijktijdig in beweging komen.

De staatssecretaris komt, als antwoord op de vraag van Happé, deze middag ook met nieuws uit Den Haag. "Ik kan u vertellen dat ik 'wist of behoorde te weten' uit het wetsvoorstel betreffende de VIA heb gehaald. Logischerwijs paste het er ook niet meer in." Dat betekent volgens De Jager niet dat het begrip losgelaten wordt. In anderen domeinen, bijvoorbeeld in de sociale zekerheid, blijft het een bekend criterium.

Complexiteitsreductie, toezicht en wet- en regelgeving

Maar hoe ziet hij de toekomst van de fiscus nou eigenlijk? "Kort samengevat moet de Belastingdienst een snel opererende organisatie worden die het mensen 'echt makkelijker' maakt." De administratieve lasten moet omlaag en Nederland moet concurrerend blijven. Maar het burgers makkelijker maken is niet het enige plan dat De Jager heeft.
Het hoofddoel is om burgerschap weer echt te verzilveren. "De relatie tussen Belastingdienst en burger moet veel platter worden, minder hiërarchisch en meer vormgegeven vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid."

Op het gebied van automatisering is de Belastingdienst al hard bezig te moderniseren. Dat gaat niet altijd even soepel, geeft De Jager toe en daarom heeft hij een plan voor een vereenvoudigingsoperatie naar de Tweede Kamer gestuurd. Dit plan moet binnen de Belastingdienst de complexiteit uit het systeem halen. Ook moet het uitwisselen van gegevens tussen onderlinge systemen gemakkelijker worden. "Het zijn nog veel te veel gesloten systemen. We moeten naar een model toewerken dat erop is gericht de technische infrastructuur open en flexibel te maken."

Het programma van complexiteitsreductie kent twee fasen. De eerste fase moet volgend jaar zijn afgerond. Daarin wordt gewerkt aan gestandaardiseerde basisvoorzieningen, noodzakelijk om de processen in de toekomst goed te ondersteunen.

In de tweede fase van de complexiteitsreductie wordt de procesinrichting aangepakt. De Belastingdienst zal zich niet langer oriënteren op belastingwetten, maar op kernmomenten in het leven van de belastingplichtige. "Bij particulieren moet je dan denken aan het overlijden, huwen of verhuizen van iemand. En bij een ondernemer bijvoorbeeld aan het staken, starten of fuseren van een onderneming." Dit model heet ook wel het 'event-driven model'. Hierdoor zal de ICT-structuur ook veranderen. Eén gebeurtenis lijdt dan automatisch tot doorwerking op verschillende middelen, toeslagen en processen binnen de Belastingdienst."

In de toekomst is het volgens De Jager de bedoeling dat de fiscus zelf het voortouw neemt in het aanleveren van informatie over de belastingbetaler. Een groot gedeelte van de informatie komt dan uit de basisregistraties van de overheid. "De burger moet het zo makkelijk mogelijk worden gemaakt met het invullen van gegevens die Belastingdienst zelf al zou kunnen weten of behoorde te weten."  In dit systeem gaat volgens hem de Persoonlijke Internet Pagina een cruciale rol spelen.

Het toezicht wordt preventiever en de processen moeten steeds meer de actualiteit volgen. "We zijn al volop bezig het proces minder aangiftegericht en reactief te maken." Ook hier komt vertrouwen in de burger weer boven. "Het toezicht richt zich steeds meer op het verkrijgen van waarborgen dat de aangeleverde gegevens juist zijn." Dat is mogelijk door extra energie te steken in starters. Met een goede begeleiding in het begin leer je een startende ondernemer om compliant te zijn en dat zo te houden. Handhavingcommunicatie moet hier als instrument worden ingezet.

Het uitgangspunt bij dit systeem is dat er minder tijd wordt gestoken in eventuele discussies achteraf en dat er veel meer gezocht wordt naar structurele oplossingen vooraf. Dit biedt meer zekerheid voor de belastingplichtige. "Horizontaal toezicht betekent een fundamentele wijziging in de relatie tussen de Belastingdienst en de burger. Beide partijen moeten bereid zijn samen de verantwoordelijkheid te nemen."

Bij het MKB is het horizontale toezicht al volop in gang gezet. Negen convenanten zijn er al afgesloten met brancheorganisaties. Nu komen de fiscale adviseurs in beeld. Verder kan volgens De Jager vooral de kwaliteit van de loongegevens omhoog; hij wil daarvoor afspraken maken met de grote salarisbureaus. "Loongegevens worden nu in enorm veel afgeleide processen hergebruikt. Dat vereist een hoge kwaliteit. Het loongegeven moet stabiel zijn. Vanuit de optiek van rechtszekerheid is het onacceptabel als de Belastingdienst jaren later nog met correcties komt."

Horizontaal toezicht betekent overigens niet dat verticaal toezicht verdwijnt. Dit blijft broodnodig,  maar zal wel van gedaante veranderen. In de toekomst zal de fiscus meer en meer de samenwerking met andere handhavers in de keten opzoeken.

Tot slot bespreekt De Jager het terrein van de wet- en regelgeving. Verrassend is dat hij een fundamentele herziening van de AWR aankondigt. Hij spreekt van 'een gigantische operatie' en van 'een traject dat Financiën nooit op eigen kracht kan trekken'. De herziening heeft alleen kans van slagen 'als we er met z'n allen in investeren'. De staatssecretaris plaatst de herziening van de AWR in het kader van het werken aan de toekomstige Belastingdienst. Die moet midden in de samenleving staan, open zijn, meedenken en duidelijkheid bieden als dat gevraagd wordt. In De Jagers woorden: 'De AWR moet recht doen aan de principes van vertrouwen en gezamenlijkheid. De fictie dat de inspecteur elke aangifte bekijkt moeten we loslaten. Formaliteiten zouden we moeten reserveren voor die momenten waar dit - gelet op rechtsbescherming en rechtszekerheid - echt nodig is.'

De staatssecretaris heeft als uitgangspunt dat de AWR de Belastingdienst moet helpen efficiënt te werken. Nu is de wet niet toegerust voor de geautomatiseerde en digitale processen bij de fiscus. De wijzigingen moeten vooral in dat licht bezien worden. Voor de staatssecretaris vormen de wensen voor de uitvoering de basis van de wetgeving en niet andersom - 'zoals we eigenlijk gewend zijn'. Een tijdschema voor de AWR-operatie geeft De Jager overigens niet.

Drie statements 

Voorafgaand aan het slotdebat zijn er drie statements van achtereenvolgens Dick Barmentlo    (KPMG Meijburg & Co), Marc van Elk (Belastingdienst/Rivierenland) en René Niessen (Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad).

"Nieuwe feit van alle tijden"

Tot vreugde van Barmentlo staat het debat over het nieuwe feit op scherp. Dat is volgens hem te danken aan de arresten van de Hoge Raad van 7 en 29 december 2007. De politiek moet beslissen of 'het nieuwe feit' in deze tijd nog relevant is. Maar zelf denkt hij dat dit wel het geval is. Als belastingadviseur wil hij een duidelijk statement neerleggen. "Ik kies voor rechtszekerheid en rechtsbescherming en ik ga er vanuit dat ik de belastingplichtige kan vertrouwen. Het bestuursorgaan heeft in mijn visie een grote verantwoordelijkheid.' Volgens Barmentlo hoeft er niet alleen gekeken te worden naar de AWR, want belastingheffing valt ook gewoon onder de Awb. "Beide wetten gaan uit van een onderzoeksplicht van de inspecteur."

Het beeld dat de  belastingplichtige dagelijks of één of twee keer per jaar om een aanslag zou kunnen vragen is nog ver weg, denkt Barmentlo. Dat laat de ICT simpelweg nog niet toe. Verder is het volgens hem niet relevant de leeftijd van het leerstuk van het nieuwe feit als pleidooi voor afschaffing te gebruiken. "Ik denk dat het nieuwe feit als rechtsleerstuk van alle tijden is."

"De politiek is aan zet"

Marc van Elk van de Belastingdienst spreekt op persoonlijke titel. Naar zijn mening is 'het nieuwe feit' een struikelblok voor belastingheffing in het huidige tijdperk. Bovendien zijn volgens hem de algemene beginselen van  behoorlijk bestuur een redelijk alternatief.  "Het instrument beantwoordt niet meer aan zijn bedoelingen en het is bovendien een voortdurende bron van onzekerheid tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige."  Daarbij komt dat het nieuwe feit niet in iedere situatie toepasbaar is. "Aan de ene kant biedt het voor sommige situaties onvoldoende bescherming en in andere situaties schiet het zijn doel voorbij - zoals bij het 'foutje van 3,4 miljoen'."

De oplossing ligt volgens Van Elk in het omschakelen naar een systeem dat meer gericht is op voldoening op aangifte. "Dat is de beste optie."  In elk geval is duidelijk dat er iets moet veranderen. "De Hoge Raad heeft een duidelijk signaal afgegeven. Nu is de politiek aan zet."

"Ongehinderd navorderen is worst case scenario"

Als laatste spreker van de dag merkt René Niessen op dat het gras hem al grotendeels voor de voeten is weggemaaid. Wel heeft hij nog een paar punten die hopelijk tot nadenken stemmen. Het is volgens hem het worst case scenario als de Belastingdienst ongehinderd zou kunnen navorderen."De gedachte die bij Financiën leeft is dat met horizontaal toezicht het nieuwe feit niet meer of minder nodig is. Dat valt nog maar te bezien."

Het lijkt hem een goed idee om zoiets als een goedkeuringsbeschikking in te voeren. Die zou  naar de belastingplichtige gestuurd worden nadat diens aangifte is goedgekeurd. "Zo creëer je duidelijkheid voor zowel de fiscus en de belastingplichtige."

Niessen gaat ook in op de complicaties van een gecomputeriseerd controlesysteem. De staat moet hieraan een aantal eisen stellen om de rechtsbescherming te waarborgen. "Wanneer je als samenleving kiest voor een dergelijk systeem moet je ook bereid zijn om daarvoor alle middelen ter beschikking te stellen." En dan is het natuurlijk vreemd dat de Belastingdienst met 10% gekort is, merkt hij op. De consequentie van het huidige systeem is dat niet alles gecontroleerd kan worden. "Nou dat is dan maar zo. Zolang het niet te gek wordt."

Tot slot vindt hij het helemaal niet zo'n gek idee om het vertrouwensbeginsel en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur hun werk te laten doen. Artikel 16 AWR hoeft van Niessen niet helemaal te verdwijnen. Een aangepast artikel, dat soepeler werkt, biedt wellicht al uitkomst.

Debat met de zaal

In het debat dat volgt beantwoorden de inleiders vragen vanuit de zaal. Jörgen Hofstra neemt als eerste het woord. Het aangifteproces is volgens hem zodanig van karakter veranderd dat er anders mee moet worden omgegaan. "Als belastingplichtige hoef je niet meer te kunnen rekenen. Het bedrag verschijnt gewoon op je computer. Ik stel voor dat dit meteen betaald wordt." A-G Niessen is het hier niet mee eens. "Niet iedereen kan goed omgaan met apparatuur." Hij denkt ook niet dat de computer alles gaat oplossen in de toekomst. Volgens Niessen moeten we vooral de belastingplichtige in dit geautomatiseerde geheel niet vergeten. "Zijn rechtszekerheid moet gewaarborgd worden." Bongaarts heeft er vertrouwen in dat dit gaat lukken. "Wij zijn allemaal van de generatie dat we blij zijn dat we een e-mail kunnen versturen en dat internet goed loopt. Dat heeft tijd gekost." Ook voor de Belastingdienst gaat het goed komen. "Dat duurt even, maar het zal zeker lukken." 

Vanuit de zaal reageert Paul Gunnewijk hierop. Hij vraagt zich af hoeveel rechtszekerheid de burger moet inleveren als gevolg van de automatisering. "Het systeem neemt een stap over en dat kost je een deel van je rechtszekerheid." Vanuit het forum wordt dit betwijfeld. Want gaat de burger wel rechtszekerheid inleveren? "De aanleiding om te veronderstellen dat 'het foutje van 3,4 miljoen' zal leiden tot minder rechtszekerheid is een vanzelfsprekendheid die ik niet begrijp." Fouten van dit geautomatiseerde systeem zijn te beperken tot een minimum wanneer dit behoorlijk functioneert.

Dagvoorzitter Van Brunschot is nog niet helemaal tevreden met dit antwoord en wil weten wat nou precies het verlies aan rechtszekerheid is bij het afschaffen van 'het nieuwe feit'. Het exacte verschil tussen artikel 16 AWR en het zorgvuldigheidsbeginsel is niet makkelijk in te vullen, aldus Niessen. 

Fiscalist Gribnau (verbonden aan de Universteit van Tilburg en de Universiteit Leiden) wil even terugkijken in de geschiedenis. Jaren geleden werd de discussie over het criterium 'wist of behoorde te weten' namelijk ook al gehouden. Maar waar ging het in die discussie eigenlijk over? Antwoord: over de vraag of de belastingplichtige 'kwade trouw' mocht worden verweten Voor de heer Scheltens, die hier jaren gelden al over schreef, stond als een paal boven water dat 'het nieuwe feit' behouden moest blijven." Het gaat volgens Gribnau altijd over het handelen van de inspecteur, tenzij er aan de kant van de belastingplichtige kwade trouw in het spel is. 

Confused at a higher level

Na het debat geeft dagvoorzitter Van Brunschot een samenvattende conclusie over wat hij zelf een wetenschappelijke bijeenkomst noemt. "Na deze middag ben ik confused at a higher level." Een sluitend antwoord op de vraag of het nieuwe feit als norm moet blijven bestaan bij navordering heeft hij niet. Aan de ene kant van het spectrum zijn mensen van mening dat 'het nieuwe feit' nog steeds relevant is. Hun belangrijkste argument is dat de fiscus zijn zaakjes eerst maar eens behoorlijk moet regelen. "Zolang dat niet gebeurt moet het de fiscus zo lastig mogelijk worden gemaakt."

Aan de andere kant van het spectrum is men van mening dat 'het nieuwe feit' als criterium al niet meer bestaat. Daar heerst de gedachte dat we aan een modernisering van de heffingsmethodiek toe zijn. "Daar tussenin zitten allerlei opvatting die ik moeilijk vind te categoriseren." Wel kan Van Brunschot concluderen dat het een bijzonder belangrijke middag was waarin de partijen goed met elkaar hebben beraadslaagd. "Wellicht  zal het effect van deze middag doorklinken in Den Haag."     

NOB-voorzitter Damsté sluit het symposium af. Hij bedankt alle sprekers en aanwezigen. Volgens hem is het een actueel congres geweest dankzij het arrest van de Hoge Raad van eind vorig jaar. Het was ook een bijzonder congres omdat dit jaar het Management Team van de Belastingdienst aanwezig was. Bovendien heeft ook de staatssecretaris een bijdrage geleverd. Of het nieuwe feit blijft bestaan - dat is aan Den Haag.    

Verslaglegging: Teunie Stoffele


Geen belastingconstructie prinses Christina

Kamerleden spreken er massaal schande van: verscheidene familiefondsen van koningskinderen hebben hun postadres op het werkpaleis van de koningin. De reden van de verontwaardiging is de veronderstelde combinatie van voorbeeldfunctie en belastingontwijking. Prinses Christina bespaart zich inderdaad belasting in vergelijking met andere inwoners van Engeland. Dat komt door een uitdrukkelijke keuze van de Engelse regering; niet dankzij een fiscale constructie.

Internationaal verspreide vermogende families voeren vaak een gecentraliseerd beheer over het vermogen van de familieleden. Dat geldt zeker Koninklijke of commerciële dynastieën. Het belegde familievermogen verhuist niet mee als iemand over de wereld trekt, zoals prinses Christina. Die woonde eerst in Nederland, toen in New York en nu in Londen. In een streven het familievermogen niet te versnipperen, wordt het vaak in een trust ondergebracht. Deze Angelsaksische rechtspersoon biedt voordelen voor een veilig en efficiënt beheer. Ze zijn bij bosjes gevestigd op de Kanaaleilanden Guernsey en Jersey die door hun belastingregime bijkomende fiscale voordelen kunnen bieden. Dat lijkt in het geval van de prinses evenwel niet het geval. Zij geniet wel fiscale voordelen maar niet door de trustconstructie.

Om te beginnen heeft de prinses heeft fiscaal waarschijnlijk niets met Nederland te maken. De belastinginspecteur komt pas om de hoek kijken als ze hier onroerend goed bezit of een groot aandelenpakket (aanmerkelijk belang) heeft. In die gevallen kijkt de belastinginspecteur alleen naar dat geld. Ze woont in Londen, dus de Engelse belastinginspecteur heeft wel met haar van doen. De Engelse fiscus is in haar geval evenwel niet geïnteresseerd in vermogen dat zich niet in Engeland bevindt en daar evenmin wordt gebruikt. Dat is de regeling voor zogenoemd non-domiciled individuals. Ze is ontstaan tijdens de Napoleontische oorlogen en vorig jaar flink aangescherpt. De Britse fiscus kiest voor dit belastingvoordeel omdat ze de (tijdelijke) aanwezigheid van deze ongeveer 120.000 vermogende en invloedrijke mensen belangrijker vindt dan hun belastinggeld.

Het ligt voor de hand dat deze regeling ook geldt voor de prinses. Ze dankt haar belastingvoordeel dan rechtstreeks aan de Britse regering en het parlement aldaar. Ze geniet het voordeel overigens alleen als het geld buiten haar en Engeland om wordt beheerd. Dat is het geval met haar trust waarvoor alleen de lijn Guernsey met het werkadres van haar zuster geldt. Die is het hoofd van de familie en maakt daar werk van. Dat is gebruikelijk in haar positie.

Vreemder zou zijn als de prinses na haar verhuizing van New York naar Londen, haar vermogen ook naar de Engelse hoofdstad zou overbrengen. Dat dan alleen omdat ze voor de Nederlandse parlementariërs van Paul Tang van de PvdA tot Frans Weekers van de VVD een voorbeeldfunctie vervult. Dat terwijl Nederland zich weinig van de prinses aantrekt. Hooguit een enkeling neemt haar leven als voorbeeld. Toch zou ze in de nu breed aangehangen visie geheel onverplicht geld aan de Britse fiscus hebben moeten afstaan om als rolmodel op het Binnenhof te dienen. Dat overigens met de kanttekening dat de Britse fiscus het vermogen dan zwaarder had belast dan dat van haar eigen onderdanen.

Als er een uitweg voor parlementaire ergernis en opwinding moet zijn, richt die dan op de Engelse regering die welbewust liever de prinses dan haar geld binnen haar grenzen heeft. Als we op dat punt aankomen, is er voor de parlementariërs meteen reden voor enige introspectie. Ook Nederland heeft zijn fiscale regelingen om mensen binnen te halen in ruil voor fiscale faciliteiten.

De fiscaliteit zit vol met opportunistische ruiltjes met belastinggeld. Wees daar dan verontwaardigd over en steek de hand in eigen boezem in plaats van te wijzen naar de prinses als makkelijk doelwit.

Zelfsturing stort Belastingdienst in chaos

Terwijl het kabinet bezuinigde op de Belastingdienst en er banen schrapte, kreeg de dienst extra taken, faalde de automatisering en drukte de top een omstreden reorganisatie door. Alle problemen kwamen tegelijk.

Moest ze heel hard lachen of juist boos worden? Annemarie uit Haarlem wist het niet.

In haar hand had Annemarie (ze wil niet met haar achternaam in de krant) die ochtend, drie weken geleden, een brief van de Belastingdienst over haar kinderopvangtoeslag 2007. Als bijdrage in de kosten voor de opvang van haar twee kinderen in kinderverblijf De Blauwe Octopus op Schiphol zou de fiscus 38.000 euro betalen. Dat was 36.000 euro te veel.

Het jackpotgevoel maakte plaats voor verbazing. En de verbazing sloeg al snel om in ergernis. Annemarie: „Je weet dat je er toch weer achteraan moet. Je bent nooit klaar met de Belastingdienst.” Vorig jaar ontving ze ook al 7.500 euro te veel.

Annemarie vroeg eens rond in haar kennissenkring. De Belastingdienst bleek op meer plaatsen voor sinterklaas te spelen.

Annemarie staat niet alleen. Veel mensen en bedrijven associëren de Belastingdienst met recordaantallen klachten, zoekgeraakte gegevens, foutieve aanslagen en haperende uitbetalingen. De Nationale Ombudsman concludeerde in maart dit jaar: „De Belastingdienst is door de ondergrens gezakt van wat aanvaardbaar is in de omgang met de burger.”

En dat terwijl de 200 jaar oude Belastingdienst, onderdeel van het ministerie van Financiën, vijf jaar geleden nog het imago had van best georganiseerde dienst van de rijksoverheid. Een dienst met aanzien en gezag, en een scherp toezicht. Dat was in de tijd dat Nederland per blauwe envelop aangifte deed en belastinginspecteurs met een rood potlood klaarzaten.

Hoe kan een competente organisatie in korte tijd zo veranderen? Wie is verantwoordelijk? En: gaat het enkel om automatiseringsproblemen, of is er meer aan de hand?

Allereerst die laatste vraag. De Belastingdienst maakt al vijftig jaar gebruik van computers voor de verwerking van gegevens. Naomi Woestenenk (47), nu directeur van een organisatiebureau maar van 2002 tot april 2007 verantwoordelijk manager voor het beheer en het onderhoud van de automatisering bij de fiscus: „De afgelopen vijftig jaar veranderde de technologie honderd keer. Uit al die fasen zijn er nog netwerken, die het allemaal met elkaar moeten kunnen vinden. Dat noemen we koppelingen, en daar hadden we steeds meer last van.”

Meer bedrijven en overheden hebben last van ‘koppelingen’ zonder dat het zo uit de hand loopt als bij de Belastingdienst. Uit de reconstructie die NRC Handelsblad maakte, blijkt dat er meer aan de hand is.

Ongewenste reorganisatie

Een van de hoofdrolspelers is Jenny Thunnissen (55), directeur-generaal van de Belastingdienst. Zij is in 2000 benoemd, toen Wouter Bos (PvdA) staatssecretaris van Financiën was. Thunnissen kwam net als haar voorgangers uit de gelederen van de Belastingdienst. Ze is ook voorzitter van de PvdA-afdeling in Leiderdorp.

Thunnissen wordt binnen haar dienst getypeerd als onconventioneel. Ze staat bekend om haar slobbertuien. Een ambtenaar uit haar directe omgeving: „Ze neemt geen blad voor de mond, maar kan zelf niet goed tegen kritiek.”

Thunnissen reorganiseerde in 2002 de Belastingdienst. Ze verving de traditionele, hiërarchische organisatie door een platte organisatie met zogenoemde ‘collegiale managementteams’. De fiscus kwam in handen van collectieven met zelfsturing.

Thunnissen oogstte hiervoor lof. In 2002 werd ze overheidsmanager van het jaar wegens haar „stijl van leidinggeven aan een groot en complex bedrijf” en het „doordacht communiceren gebaseerd op een heldere visie”.

Het gros van haar 30.000 medewerkers (een kwart van alle rijksambtenaren) dacht daar anders over. Dat bleek in 2004 uit de personeelsmonitor, een tweejaarlijkse rondvraag. Jenny Thunnissen en haar hoger management kregen een 4,9 als rapportcijfer. Niet meer dan 12 procent van de medewerkers was positief over de reorganisatie. De zelfsturing werkte niet, was niet efficiënt en de schaalvergroting maakte het werk onpersoonlijk.

„Het model van de collegiale besturen is een modeverschijnsel uit begin jaren negentig, dat allang weer achterhaald is”, zei toenmalig voorzitter Jo Engelen van de VHMF, de Vereniging van Hoofdambtenaren bij het ministerie van Financiën, in 2005 op de jaarvergadering van zijn vereniging in de Jaarbeurs in Utrecht. Het probleem was, volgens Engelen, dat door de groepsbesluiten nooit één iemand verantwoordelijk was. Ging er iets fout, dan was iedereen, dus niemand, verantwoordelijk. Het leverde weinig daadkracht en veel stroperigheid op.

De ‘zelfsturing’ leidde tot een stuurloze organisatie. Het model was ook bij andere departementen ingevoerd en zorgde ook daar voor problemen. Engelen, in zijn jaarrede die nooit openbaar gemaakt is: „Op sommige ministeries is het model afgeschaft, op andere formeel gehandhaafd, maar de facto teruggedraaid naar een meer klassiek model.”

Engelen en zijn VHMF werken niet mee aan deze reconstructie. Geen enkele ambtenaar mag van de dienstleiding met de pers of met politieke partijen praten.

Prestigieuze projecten

In 2002 ontstond de zelfsturende organisatie. Tezelfdertijd zorgde het kabinet-Balkenende II ervoor dat de Belastingdienst het drukker kreeg.

Zo moest de dienst per 1 januari 2006 zorg- en huurtoeslagen uitbetalen. Vanaf 1 januari 2005 verzorgde de fiscus al de kinderopvangtoeslagen.

De maandelijkse, inkomensafhankelijke betalingen vereisten een heel nieuwe aanpak. De Belastingdienst was tot dan toe namelijk gewend op één peildatum aangiften te verwerken. Bij de toeslagen was er geen peildatum. Het hele jaar door waren veranderingen mogelijk.

Naast de ‘toeslagen’ volgden andere projecten die de politiek graag uitgevoerd zag, zoals de premieheffing, de elektronische aangifte door ondernemers, de invoering van een persoonlijke DigiD-code en de vooringevulde aangifte inkomstenbelasting. De nieuwe taken noopten tot een complexe automatisering, dus met nieuwe software en computers. Die moesten verbonden worden aan de oude systemen.

Haperende computers

Tot en met 2002 waren de jaarlijkse beheersverslagen van de Belastingdienst onbezorgd van aard. De financiële dienstverlening verliep zonder „belangrijke fouten” (2002). Het beheersverslag 2003 brak met die traditie. Jenny Thunnissen meldde in haar voorwoord dat „sommige dingen” niet goed waren gegaan. De fiscus bleek opeens traag met voorlopige aanslagen en teruggaven.

Pas nadat de media hadden bericht over de problemen, stuurde toenmalig staatssecretaris Joop Wijn (Financiën, CDA) in februari 2004 een brief naar de Tweede Kamer. Daarin had hij het over „kinderziektes” in het Aanslag Belastingen Systeem. Wat er precies aan de hand was, zei Wijn niet. Betrokken ambtenaren melden nu dat het om een ontwerpfout ging.

Deze fout markeert het begin van de problemen. In de media doken steeds vaker berichten op over de gebrekkige dienstverlening en de falende automatisering. Zo stuurde de Belastingdienst in januari 2004 bij het innen van de loonheffing honderdduizenden bedrijven acceptgiro’s met foute rekeningnummers.

Bij allerlei projecten deden zich problemen voor waar steeds meer burgers en bedrijven last van hadden. De haperende automatisering zorgde op haar beurt voor een overbelaste Belastingtelefoon.

Verzet tegen de top ‘belastingbreed’

De spanning liep op. Een verslag (24 juni 2004) van de groepsraad, het hoogste ‘collegiale’ besluitorgaan, meldde „het bijna stelselmatig uit schema gaan lopen” van grote ICT-projecten en een „woordenwisseling” over de slechte interne communicatie daarover.

In november 2004 drong vakbond VHMF er bij staatssecretaris Wijn op aan om iets te doen aan de organisatie en de automatisering. „Er moet zoveel veranderen dat je je afvraagt of systeem en mensen die hiervoor moeten zorgen het allemaal kunnen bijbenen. Het is een van de grootste zorgen op de werkvloer”, meldde toenmalig VHMF-voorzitter Jo Engelen achteraf in zijn jaarrede van 2005.

Jenny Thunnissen stuurde in juni 2005 alle medewerkers een brief. Daarin gaf ze toe dat het management „een beetje weggewaaid” was van het personeel. En dat men druk was met twee reorganisaties en drie grote automatiseringsprojecten. „Maar we hadden ons wel beter moeten realiseren dat júllie al die veranderingen en bezuinigingen moeten verwerken. En dat wij dan juist in deze omstandigheden dichtbij jullie hadden moeten zijn.”

Politieke druk

Het verzet tegen Wijn en Thunnissen kwam niet alleen van de hoofdambtenaren. Het was belastingbreed.

Voorzitter Ed van Veenendaal van de Algemene Vereniging van Belastingdeurwaarders kwam er onlangs nog op terug. Tijdens een ledenvergadering, dit jaar in het Algemeen Militair Tehuis in het Gelderse Stroe, verweet hij de dienstleiding nieuw beleid te ontwikkelen zonder rekening te houden met de praktische uitvoerbaarheid. „Politiek gestuurde prestigieuze projecten moesten hoe dan ook slagen, ondanks de wetenschap dat onze automatiseringssystemen hierop niet waren toegerust.”

Ook deze voorzitter wil geen toelichting geven. „De jaarrede is een intern stuk”, zegt Van Veenendaal aan de telefoon.

De druk vanuit het kabinet en de coalitiepartijen CDA en VVD om de ‘prestigieuze projecten’ uit te voeren was groot, in het najaar van 2005. Ze móésten doorgaan, ondanks de problemen met de reorganisatie en de automatisering, ondanks het weggewaaide management.

Een van de projecten was SUB-Walvis, oftewel de overheveling van het heffen en innen van de premies werknemersverzekeringen van uitvoeringsinstituut UWV naar de Belastingdienst.

Het besluit om dit megaproject door te zetten – een geldstroom van 90 miljard euro moest worden omgeleid – viel na een positief advies van Jenny Thunnissen en Joop Linthorst, voorzitter van de raad van bestuur van het UWV. In een brief (5 juli 2005) adviseerde het duo staatssecretaris Wijn de overheveling op de geplande datum te laten doorgaan. Uitstel was niet nodig, ook al was het niet absoluut zeker dat de bijbehorende automatisering goed zou werken. De betrouwbaarheid van de gegevens had „een hoog risicoprofiel” stond in de brief. Maar daarvoor waren „maatregelen in voorbereiding”.

Een garantie op succes ontbrak, maar het kabinet zette door. Daarna ging het vrijwel meteen fout. UWV en Belastingdienst konden geen gegevens uitwisselen. Meer dan 100.000 werkgevers moesten opnieuw loongegevens insturen. Ook de afrekening van zorg- en huurtoeslagen liep daarna in het honderd.

Bezuinigingen

Terwijl een reorganisatie de dienst op zijn kop zette, er ingrijpend aan de automatisering gesleuteld moest worden en er nieuwe taken bijkwamen, volgden tegelijkertijd bezuinigingen en een personeelsstop.

Het kabinet-Balkenende II liet de Belastingdienst (tussen 2003 en 2007) 3.450 van de 30.000 arbeidsplaatsen inleveren. Dat kwam vooral hard aan bij automatiseringsafdeling B/CICT, de spil bij het uitvoeren van de nieuwe taken. B/CICT is de grootste ICT-dienst van de rijksoverheid. De afdeling zit in het Walter-Boscomplex in Apeldoorn, een postmodern kantorencomplex.

Van de 3.400 banen bij B/CICT moesten er 700 weg. De afdeling kon „goedkoper, efficiënter en klantgerichter”, zei B/CICT-directeur Richard van Breukelen in een bijeenkomst met de ondernemingsraad op 3 december 2003.

Van Breukelen vond dat zijn afdeling meer kon bezuinigen dan 10 procent. Volgens de directeur was een besparing van 20 procent „reëel”, staat in de notulen van de bijeenkomst.

De ondernemingsraad wilde dat er minder banen geschrapt werden, omdat er nieuwe taken bijkwamen. Dat wees Van Breukelen af. De notulen: „Het managementteam heeft geconstateerd dat de processen met minder mensen uitgevoerd kunnen worden.”

Ambtenaren die op de afdeling werkten, trekken die conclusie in twijfel. Ze verwijten hun management onvoldoende ervaring te hebben gehad om de complexe ICT-projecten te leiden. Van Breukelen bijvoorbeeld, was geen ICT-man, maar een fiscaal econoom uit de ‘blauwe dienst’, de afdeling die de aangiftes behandelt. Volgens de Belastingdienst had hij voldoende knowhow.

Regels overtreden

De politieke druk was groot. Ambtenaren van de automatiseringsafdeling vertellen: „Probleem was dat de politiek onmogelijke ‘opleveringstermijnen’ eiste, en dat Van Breukelen en Thunnissen geen nee zeiden. Het leidde tot onvolmaakte systemen. Zie het zo: als voor het bouwen van een huis twaalf maanden staat, maar de klant wil dat het in zes maanden klaar is, dan moet je niet vragen of het huis aan het Bouwbesluit voldoet.”

Om de ‘opleveringstermijnen’ van het kabinet te halen, was ook creativiteit nodig: „Omdat Europese aanbestedingen enige tijd duren, hield men zich niet aan die regels.” Zo kon het gebeuren dat een ICT-bedrijf als IBM in strijd met de aanbestedingsregels voor zeker 100 miljoen euro opdrachten kreeg.

Volgens ambtenaren van het departement waren te dure aanbestedingen er mede de oorzaak van dat de afdeling hoge kosten had. In rapporten die geheim worden gehouden staat dat de afdeling in vergelijking tot de markt veel te duur was, melden de ambtenaren. Het gaat om twee benchmarkrapporten van het Amerikaanse adviesbureau Gartner. De Tweede Kamer kent ze niet.

De Belastingdienst geeft het bestaan toe, maar zegt de rapporten niet vrij te geven omdat ze deel uitmaken van een „intern proces om het functioneren van de organisatie te beoordelen”.

Het was niet de eerste keer dat de Belastingdienst een creatieve oplossing vond voor een probleem.

In 2004 bleek dat de fiscus uit praktische overwegingen met de bewoners van een woonwagenkamp in Maastricht de afspraak had gemaakt dat zij slechts 3 procent belasting hoefden te betalen over de omzet van hun handel. Staatssecretaris Wijn zei hierover in de Kamer: „Ik maak mij daar behoorlijk boos om. Afspraken maken tegen de wet in, door medewerkers van de Belastingdienst, kan absoluut niet.”

De woorden van Wijn waren geen garantie dat de Belastingdienst zich voortaan aan de wet hield.

Bronnen melden dat de fiscus vorig jaar en begin dit jaar de eigen deurwaarders belastingschulden liet invorderen zonder dwangbevel. Aanleiding waren, alweer, automatiseringsproblemen en een gebrek aan mensen. Volgens artikel 434 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering dienen belastingdeurwaarders echter in bezit te zijn van een dwangbevel om te kunnen invorderen.

Voorzitter Van Veenendaal van de Algemene Vereniging van Belastingdeurwaarders roerde de kwestie dit jaar aan in zijn jaarrede. Hij riep zijn leden op „niet te zwichten” voor „beleidsmakers en enkele leidinggevenden, die door het tekortschieten in de automatisering steeds meer geneigd zijn een praktische oplossing te zoeken, ook al is dit soms in strijd met de huidige wet- en regelgeving”.

De Belastingdienst zegt desgevraagd dat de wet niet is overtreden, maar geeft toe dat het „een ongewenste situatie” was dat de deurwaarders zonder dwangbevel op pad zijn gestuurd. „Nadat dit op het departement bekend is geworden is onmiddellijk actie ondernomen (mei 2007) en is de instructie naar de regio’s uitgegaan dat de deurwaarder ten tijde van de beslaglegging over het dwangbevel dient te beschikken.”

Hoe is het afgelopen met de kinderopvangtoeslag van Annemarie uit Haarlem?

Ze belde met de Belastingtelefoon. Annemarie: „Ik moest die 36.000 euro natuurlijk terugbetalen, zei de medewerkster die ik aan de lijn kreeg. Maar het kon nog wel eens een hele tijd duren. Ze adviseerde: ‘Zet het geld maar op een rekening met veel rente. Dan houdt u er nog iets aan over. Zie het als cadeautje van ons’. Toen moest ik dus héél hard lachen.”

Dit is het eerste deel van een serie. Volgende week verschijnen deel twee – hoe de controle inzakte, ‘fiscale avonturiers’ ruim baan kregen en de Kamer niet alles verteld is – en deel drie, een interview met Jenny Thunnissen, directeur-generaal van de Belastingdienst.

De vijf grootste problemen

En wéér gaat het mis bij de Belastingdienst: 730.000 aangiftes zijn onbruikbaar. Gaat het alleen om automatiseringsproblemen? Nee, er is meer aan de hand.